Programa Manos a la Obra - Viviendas Públicas y para Comunidades Indígenas

Descripción general

Este "Destacado" describe las experiencias de dos agencias del programa Manos a la Obra (MTW, por sus siglas en inglés) con la conversión a la administración basada en proyectos (PBM, por sus siglas en inglés) el año pasado. Aunque la flexibilidad del programa MTW no es necesaria para implementar la PBM (en realidad, cualquier autoridad de vivienda pública puede implementar la PBM), las dos agencias del programa MTW descritas abajo, la Autoridad de Vivienda del Condado de King (King County Housing Authority, KCHA) y la Autoridad de Vivienda de Portland (Housing Authority of Portland, HAP), determinaron que este cambio sería un componente central e importante de sus estrategias más amplias en el programa MTW. En el caso de la KCHA, la agencia deseaba demostrar a los socios de capital su capacidad para administrar su proyecto del programa HOPE VI posterior a la revitalización. HAP determinó que la transición a la PBM fortalecería la capacidad de la agencia para emprender sus varias iniciativas del programa MTW. Los dos "estudios de casos" resumidos abajo proporcionan una comprensión del proceso de conversión, resaltando algunas observaciones generalizadas. Las lecciones aprendidas en las experiencias de las dos agencias son especialmente instructivas para cualquier PHA que esté considerando la conversión a la PBM.

Con la reciente conversión a la PBM de la KCHA y HAP, las agencias han asignado importante y nueva autoridad y responsabilidad a sus administradores de vivienda en funciones que antes eran brindadas u organizadas desde la sede central. Además en ambos casos, las agencias decidieron primero ejecutarlo en una región antes de expandirse en toda la agencia. La motivación detrás de la conversión a la PBM ha sido alimentada por una serie de factores, que incluyen:

• Mejoras en la receptividad de administración;

• Reducción de costos operativos, incluidos los indirectos;

• Administración de viviendas públicas más acorde con otros operadores de viviendas a precios razonables; y

• Prevención de posibles pérdidas de subsidios bajo la Norma de Fondo Operativo pendiente a través de conversión anticipada a la PBM.

Cabe remarcar que ambas agencias tienen más viviendas "a precios razonables" (créditos impositivos, financiadas con bonos, Nueva Construcción de la Sección 8, etc.) que viviendas públicas, y la mayoría de ellas son administradas en forma privada. Como consecuencia, estas agencias cuentan con amplia y satisfactoria experiencia en la administración de activos, desarrollo y finanzas de bienes raíces. Estas experiencias colectivas han ayudado a informar la estructura de sus programas de PBM.

Autoridad de Vivienda de Portland

La HAP es propietaria de aproximadamente 2,300 unidades de vivienda pública y de otras 3,600 unidades a precios razonables. Recientemente remolió su propiedad de vivienda pública más grande y antigua, Columbia Villa, que está reconstruyendo bajo el programa HOPE VI pero administrada en forma privada.

En años anteriores, la agencia ha sido dividida en tres regiones administrativas, cada una con cerca de 1,000 unidades (incluida Columbia Villa) y supervisada por administradores regionales. El departamento de mantenimiento fue separado de la administración. Un departamento de mantenimiento central supervisó muchas tareas especializadas (sistema eléctrico, plomería, carpintería, etc.), pero también un equipo de mantenimiento preventivo central, un equipo de personal de recolección de residuos central y un equipo de preparación de unidad vacante central (que habían sido subcontratados pero recién ahora habían sido incorporados para compensar el impacto de los recortes de personal desde la demolición de Columbia Villa, entre otras causas). Además, los supervisores de mantenimiento regional supervisaron los equipos de mantenimiento que estaban a cargo de la limpieza del edificio y los trabajos de rutina.

Antes de la PBM, los administradores de vivienda, como también los administradores asistentes de vivienda, fueron asignados a edificios específicos (donde existían suficientes unidades para mantener un personal dedicado) o a grupos de edificios (donde las propiedades agrupadas rendían económicamente en lo referente al personal). Como es característico de los sistemas de administración centralizada en vivienda pública, los administradores de vivienda tenían autoridad limitada sobre las operaciones de sus propiedades. Por ejemplo, no supervisaban/dirigían el mantenimiento, no adquirían sus propios suministros o mercaderías, y tenían un conocimiento limitado de los costos para operar sus edificios.

La agencia decidió comenzar la PBM en su Región Oeste, que tiene 633 unidades. (Esta región luego sería consolidada con una segunda región más pequeña, de modo que serían dos regiones, y dos administradores regionales, cada uno responsable de casi 1,100-1,200 unidades). La agencia deseaba que cada grupo de propiedades fuera autosuficiente en lo referente al personal y las responsabilidades. Los administradores cobrarían los alquileres en el lugar, recibirían y responderían los pedidos de trabajo, prepararían las unidades para re-ocupación, adquirirían los suministros y mercaderías necesarios, alquilarían las unidades, etc. En otras palabras, tendrían las mismas funciones realizadas por sus pares en viviendas convencionales.

Con esta visión en mente, las tareas de planificación fueron centradas en cinco áreas principales:

• Grupos de propiedades. ¿Los antiguos grupos de propiedades de la agencia tenían sentido bajo el modelo de PBM? ¿Algunas propiedades debían ser separadas y administradas en forma independiente? ¿Debían combinarse otras propiedades para crear grupos más prácticos? La decisión sobre el cambio de los grupos existentes fue esencial en que conllevaría asignaciones de personal e informes financieros. (Al final, fueron realizados cambios moderados a los grupos existentes, en parte debido a que la agencias tenía pocas propiedades "pequeñas" y que la agencia ya había asignado administradores de vivienda a sus propiedades más grandes.)

• Necesidades de personal. Una vez que los grupos estaban firmemente establecidos, la siguiente tarea de planificación importante era determinar el personal de mantenimiento y administración ideal para cada propiedad. Previamente, el personal administrativo tenía responsabilidades más limitadas. Ahora, asumirían funciones administrativas más amplias (apertura/cierre de pedidos de trabajo, compras, etc.), que afectarían la cantidad y tipo de personal necesario. Además, el personal de mantenimiento antes era asignado en forma regional o centralizada. La agencia necesitaría determinar la cantidad y tipo de personal de mantenimiento necesario para cada tipo de grupo de propiedad. (La experiencia de la agencia con su programa de viviendas a precios razonables fue de gran beneficio en el desarrollo de proporciones y planes de personal adecuados.) Estos modelos "ideales" de personal deberían luego ser comparados con los niveles de personal existentes.

• Sistemas. Para aquellas funciones que estaban en proceso de cambio (adquisición, entrada de pedidos de trabajo, etc.), la agencia necesitaba delinear la forma de posibilitar que esas tareas fueran realizadas en el lugar, y al mismo tiempo proporcionar los controles apropiados. El sistema MIS de la agencia, por ejemplo, había sido desarrollado sobre un sistema de compra centralizado. No permitía órdenes de compra generadas por administradores de vivienda.

• Contabilidad y presupuesto basado en el proyecto. Para aumentar las responsabilidades de los administradores de vivienda, especialmente en el sector de compras, cada propiedad debería realizar su propio presupuesto, cuyo rendimiento sería medido mensualmente. Pero, ¿cuál sería el presupuesto operativo asignado a cada propiedad? Anteriormente, la agencia mantenía mayormente un sistema de contabilidad centralizado. Por lo tanto, no contaba con suficientes datos sobre qué costo operativa correspondía a cada propiedad. (Nuevamente, la experiencia operativa del programa de viviendas a precios razonables de la agencia fue muy valioso.)

• Plan de implementación. Finalmente, la agencia debió desarrollar un plan de acción y comunicarlo a todo el personal. ¿La PBM sería implementada inicialmente en toda la agencia o dentro de una región específica? ¿Serían descentralizadas todas las tareas afectadas al mismo tiempo o por etapas, es decir, primero las órdenes e trabajo y luego el cobro de alquileres? ¿En qué tiempo se realizarían los cambios de apoyo al sistema MIS de la agencia? ¿Qué sucedería con la capacitación del personal?

La Región Oeste fue descentralizada "sustancialmente" en mayo de 2004. La agencia luego convirtió las demás propiedades en septiembre de 2004. Excepto por un equipo de mantenimiento de dos o tres personas en cada región, y algunos técnicos asignados en forma centralizada, los administradores de vivienda ahora supervisan el mantenimiento de sus propiedades. Los pedidos de trabajo son presentados en la oficina del administrador y asignados al personal del lugar. Los administradores también tienen a cargo los pedidos de sus suministros y materiales básicos. Algunos contratos "globales" fueron realizados en la sede central, pero el sitio accede a ellos en forma directa. Aunque los alquileres todavía son cobrados a través de una caja bloqueada, la agencia comenzará los cobros de alquileres en el lugar el 1 de abril de 2005. La agencia también desea implementar listas de espera en el lugar en ese momento (primero deberá modificar su política de admisión).

Autoridades de Vivienda del Condado de King

La KCHA es propietaria de 3,300 unidades de viviendas públicas y 4,400 unidades a precios razonables locales. También tienen ha funcionado bajo una estructura de administración centralizada, con autoridad y responsabilidad limitada para el personal de administración de viviendas. En realidad, el personal administrativo ha operado desde oficinas regionales, la mayoría ubicadas en la propiedad más grande de cada región. A excepción de las propiedades en que se encuentran las oficinas regionales, la agencia no mantiene oficinas de administración en el lugar.

Como la HAP, la KCHA decidió que era mejor realizar una prueba piloto de PBM en una zona, la Región Sur, con 748 unidades. Sin embargo, entre estas 748 unidades existían dos propiedades "a precios razonables", un total de 150 unidades, que la agencia estaba refinanciando con créditos impositivos para viviendas de bajos ingresos (las demás unidades en la región eran viviendas públicas). La agencia deseaba demostrar el éxito en la autoadministración de estas dos propiedades financiadas con créditos impositivos como ejemplo de su capacidad para administrar el proyecto HOPE VI.

En la KCHA, las tareas de planificación y la estructura final del programa PBM eran similares a las de la HAP. Sin embargo, existían muchas otras consideraciones logísticas, que requerían un período de planificación más extenso, dado de:

• Primero, la KCHA tenía más propiedades pequeñas. ¿Cuál es el mejor modo de implementar el PBM para propiedades pequeñas? ¿Cuál es la estructura de personal adecuada para propiedades pequeñas? ¿Cuándo deberían "separarse" las propiedades en lo que respecta a personal y cuándo deberían estar combinadas en grupos más grandes con propósitos administrativos? Por último, la agencia decidió que habría seis grupos de propiedades en la Región Sur, o cerca de 125 unidades por administrador de vivienda.

• Segundo, debido a que la agencia había realizado tareas de administración desde oficinas regionales antes de la PBM, pocas propiedades contaban con oficinas de administración "listas". La agencia había decidido dónde ubicar al personal de administración de vivienda (qué edificios) y había montado esas oficinas con todo el mobiliario y equipo necesario. Luego, debía disponer la instalación de ese equipo. (En el caso de la HAP, las oficinas ya estaban en funcionamiento con terminales, impresoras, líneas telefónicas, etc.)

La agencia comenzó la planificación para PBM en el invierno de 2004 y "convirtió" la Región Sur el 1 de octubre de 2004. La estructura básica del programa es similar a la de la HAP. Los elementos claves incluyen lo siguiente:

• Ahora hay personal de mantenimiento y administrativo para cada propiedad o grupo de propiedad. A excepción de un equipo de recolección de residuos central y tres equipos de mantenimiento asignados regionalmente (incluido un pintor), el equipo de mantenimiento en el lugar realizará todas las tareas diarias de mantenimiento, desde limpieza hasta preparación de unidades vacantes. Cuando hay demanda pico (es decir, un número inusual de movimientos), los lugares obtienen apoyo del equipo regional o acceden a un contrato de servicio global.

• Cada propiedad cuenta con presupuesto operativo.

• Cada propiedad es responsable de la recepción/cierre de órdenes de trabajo y del pedido de mercaderías y suministros (hasta $500 sin aprobación del Administrador Regional). Varios contratos globales están disponibles para las mercaderías más pedidas.

• Al igual que con la HAP, la agencia ha establecido tareas para recomendar cómo/cuándo descentralizar la lista de espera. Sin embargo, la agencia mantiene su sistema de caja bloqueada central para cobro de alquileres, que considera efectivo.

La agencia indica que el programa piloto está progresando bien y que planea implementar la PBM en toda la agencia en 2005.

Comentarios

Algunas experiencias comunes de estas dos agencias incluyen:

• Como resultado de sus esfuerzos, las agencias cumplen con los requisitos para implementar la PBM, conforme el modelo de Norma de Fondo Operativo generado por el Comité de Elaboración de Normas Negociadas (junio, 2004).

• Existe un importante número de consideraciones netamente logísticas necesarias para toda conversión - desde la seguridad de que una oficina en el lugar tienen el mobiliario y equipo hasta la creación de nuevos códigos de acceso por computadora para permitir que un administrador ingrese órdenes de trabajo en el lugar - que requieren planificación y análisis cuidadoso. Cuanto más "centralizada" es la agencia, mayores serán estos asuntos logísticos.

• Del mismo modo, las PHA pueden anticipar que se requerirán cambios importantes en sus sistemas MIS. Estos sistemas MIS anteriormente soportaban la mayoría de las estructuras de administración centralizada. Ahora necesitarán, cuando corresponda, permitir al personal en el lugar que cobre alquileres, reciba y cierre órdenes de trabajo, emita pedidos de compra, confecciones listas de espera, etc. Asimismo, los informes financieros y administrativos deberán ser modificados para concentrarse en el rendimiento por propiedad.

• La conversión a PBM tiene importantes implicaciones en el sector de personal -el número de personal, requisitos de empleo, compensación, capacitación, etc. Estos asuntos del personal también requieren planificación cuidadosa. Ambas agencias tienen convenios colectivos de trabajo que cubren al personal de mantenimiento y (a la mayoría) de administración de vivienda . Estos convenios influenciaron las decisiones relativas a asignaciones y niveles de personal. Ambas agencias descubrieron que se puede realizar gran parte de la nueva capacitación con el personal en el lugar (presupuesto, ingreso/cierre de órdenes de trabajo, compra, etc). Por ejemplo, el personal de compra de la sede central proporciona la capacitación para los administradores de vivienda sobre compras en el lugar. La utilización de personal incorporado para este tipo de capacitación ayudó a enseñar las idiosincrasias de sistemas particulares de cualquier agencia.

• Las PHA deberán re-examinar sus grupos de propiedades existentes para determinar qué es mejor para PBM. ¿Algunas propiedades están actualmente agrupadas pero deberían estar separadas para formar grupos mejor administrados? Alternativamente, ¿cómo deberían ser mejor administradas las propiedades pequeñas? ¿Estas propiedades más pequeñas deberían agregarse a grupos más grandes? ¿Qué propiedades son lo suficientemente grandes para soportar personal asignado?

• Para captar los costos reales de operación de cada propiedad y generar informes financieros a tal efecto, se producirán cambios importantes en las prácticas contables de la agencia. Esto no es inusual, por ejemplo, para que las autoridades de vivienda asignen un seguro de propiedad para un centro de costo central en vez de cargar cada propiedad con su prima de seguro actual (o prorrateada). Las agencias también deben encontrar el modo de cargar cada propiedad por todo mantenimiento brindado en forma central (o regional) o costo general de la agencia. Asimismo, es importante planificar por anticipado la estructura de los informes financieros basados en el lugar y la función de los administradores del lugar al aprobar las facturas. Si los administradores aprobarán las facturas por mercaderías que ellos pidieron, y los vendedores han enviado previamente esas facturas directamente a contabilidad, la agencia necesitará plazos mayores para cambiar sus prácticas de cuentas a cobrar.

• El uso de un plan de acción/plan estratégico, con listas de fechas claves y responsabilidades, es una herramienta muy beneficiosa para que el personal jerárquico supervise el proceso de conversión.

Por último, ambas agencias remarcan la necesidad de comenzar el proceso anticipadamente y comunicar a todo el personal los objetivos, propósito y significado de PBM. La conversión a PBM puede ser un cambio cultural inmenso para una organización. Es muy útil que primero exista la comprensión o visión de lo que la agencia desea y lo que PBM significará para todos los departamentos una vez terminada la conversión. Prácticamente, cada sector de la organización se verá afectado. Ambas agencias utilizaron un comité directivo de PBM que incluyó representantes de los departamentos afectados y que se convirtió en un vía de información. Comprensiblemente, el personal cuestionó porqué los procedimientos y protocolos de tanto tiempo debían cambiarse. Una agencia debe estar preparada para tratar estos temas y preocupaciones. También es comprensible que la conversión exitosa requiera el apoyo y dirección concentrada del personal jerárquico. El liderazgo del personal jerárquico es la clave para vencer las barreras de la comodidad que impiden la adopción de nuevos hábitos.